O que é a desoneração da folha de pagamento?

No último dia 23 de novembro, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva vetou integralmente o projeto de lei que pretendia estender até 2027 a chamada desoneração da folha de pagamento. A medida ganhou destaque na imprensa nacional, mas ainda gera muitas dúvidas.

A medida beneficiava 17 setores substituindo a contribuição previdenciária patronal, de 20% sobre a folha de salários, por alíquotas de 1% a 4,5% sobre a receita bruta. Na teoria, a ideia era fazer com que esse mecanismo reduzisse os encargos trabalhistas dos setores desonerados e estimule a contratação de pessoas. Na prática, não funcionou tão bem assim.

Implementada desde 2011 como medida temporária, a política de desoneração da folha vinha sendo prorrogada desde então. Com o veto presidencial, a medida perde a validade em dezembro deste ano. Para esclarecer dúvidas, o Vocativo ouviu dois economistas que explicaram melhor o assunto.

“Essa modalidade de tributação, hoje opcional, sempre foi objeto de controvérsia quanto aos efeitos econômicos causados pela suposta renúncia fiscal do Governo”

Eduardo Natal, mestre em Direito Tributário pela PUC/SP

A medida trouxe, de fato, benefícios?

A desoneração da folha sempre se tratou de uma modalidade de abrandamento de carga tributária para setores que demandam o uso intensivo de mão de obra. Ao longo desse tempo, ela chegou a contemplar 56 setores e hoje contempla 17. Vale lembrar que foram feitas muitas alterações legislativas ocorridas no texto original, que ora foi obrigatório, ora foi opcional.

Os economistas ouvidos pelo Vocativo concordam que não há consenso se essa medida beneficiou tanto quando a imprensa afirma. Isso porque como as desonerações não produziram estímulos muito grandes ao consumo e investimento, não houve efeitos indiretos (multiplicador e acelerador) que exigissem identificar outros setores beneficiados pelas desonerações além dos 17 setores diretamente beneficiados.

“O argumento de que as desonerações teriam impacto fortemente positivo sobre o nível de emprego sempre foi macroeconomicamente muito frágil. Para que as empresas aumentem suas contratações, é necessário que haja um aumento na demanda por bens e serviços. E isso não é necessariamente uma consequência da política de desonerações”

Daniel Conceição, professor de Economia Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ)

“Essa modalidade de tributação, hoje opcional, sempre foi objeto de controvérsia quanto aos efeitos econômicos causados pela suposta renúncia fiscal do Governo”, explica Eduardo Natal, mestre em Direito Tributário pela PUC/SP e membro da Academia Brasileira de Direito Tributário (ABDT).

“O argumento de que as desonerações teriam impacto fortemente positivo sobre o nível de emprego sempre foi macroeconomicamente muito frágil. Para que as empresas aumentem suas contratações, é necessário que haja um aumento na demanda por bens e serviços. E isso não é necessariamente uma consequência da política de desonerações”, explica Daniel Conceição, professor de Economia Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) e presidente do Instituto de Finanças Funcionais para o Desenvolvimento (IFFD).

Segundo Conceição, para que as desonerações levassem a um aumento no nível de emprego, seria necessário que resultassem em salários maiores (que, por sua vez, levariam a mais consumo dos trabalhadores) ou que as empresas reinvestissem seus lucros incrementados pelas desonerações. No entanto, como as contribuições previdenciárias são custos dos empregadores, a sua redução muito dificilmente se converte em amento dos salários, sem quer haja um concomitante aquecimento do mercado trabalho resultado de um aumento na demanda.

“O principal indutor do investimento das empresas é a demanda por bens e serviços, que determina se a capacidade produtiva instalada precisa ser incrementada. Assim, na ausência de uma economia já aquecida por uma demanda crescente, as desonerações acabaram contribuindo muito menos para a criação de novos empregos do que para a manutenção dos lucros das empresas em níveis extraordinariamente elevados”, afirma Conceição.

Serviu pra frear desemprego

Por outro lado, ainda que não seja eficaz para aumentar o nível de emprego, o impacto das desonerações sobre os lucros das empresas foi importante para que o desemprego no Brasil não tenha sido ainda maior desde 2012. “Afinal, no contexto de demanda permanentemente desaquecida, como no Brasil a partir de 2014, há risco de falência e fechamento de empresas. Neste caso, a redução de custos às empresas resultante das desonerações pode ter ajudado a impedir que mais empresas tenham enfrentado dificuldades a ponto de precisarem demitir funcionários”, afirma Daniel.

Reforma tributária

Durante a tramitação do projeto de lei, o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, defendeu que o tema fosse discutido apenas na segunda fase da reforma tributária, que prevê a reformulação do Imposto de Renda e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido.

“O fato é que estamos no limiar de uma Reforma Tributária que substituirá vários tributos (Pis COFINS, IPI, ISS E ICMS substituídos por CBS, IBS e IS), e cujo objetivo será neutralizar ao máximo a incidência tributária na produção de bens e serviços, onerando exclusivamente o consumo”, alerta Eduardo Natal.

Ainda segundo Eduardo, como as empresas necessitam de mão de obra massiva e se submetem, a título de contribuições previdenciárias, a alíquotas mensais que variam entre 28% e 30% sobre o total da folha de salários, a reforma pode ser o momento de dar mais atenção a esse ponto. “A desoneração acaba sendo um instrumento de equalização da carga tributária, mas que deveria ser objeto de maior atenção por parte dos agentes responsáveis pela Reforma Tributária”, sugere.

Para Daniel Conceição, a reforma precisa levar em conta a nova política fiscal do governo, atrelado a partir de 2024 ao Novo Arcabouço Fiscal (NAF). “Infelizmente o NAF obriga a se preocupar, disfuncionalmente e desnecessariamente, com a arrecadação de impostos. E isso lhe obriga a tratar a arrecadação de impostos como se fosse uma fonte de financiamento”, lembra.

“O ideal seria decidir sobre as desonerações apenas partir de suas consequências economicamente relevantes distributivas (aumenta o lucro das empresas dos 17 setores desonerados), potencialmente desinflacionárias (Impostos e contribuições pagos pelas empresas são custos que reduzem o mark up praticado pela empresa ou aumentam o preço do bem ou serviço.), e dos incentivos criados pela política (ao reduzir custos para um setor e não para outro, o governo acaba estimulando aquela atividade econômica.)”, sugere Conceição.

Inconstitucionalidade

Em junho, Haddad chegou a dizer que o projeto era inconstitucional, sem entrar em detalhes. Segundo Eduardo Natal, não é o caso. A inconstitucionalidade da desoneração da folha foi enfrentada pelo STF na ADI 6632/DF e, apesar da ação ter sido julgada prejudicada por superveniente alteração legislativa, teve a análise monocrática do então ministro Ricardo Lewandowski no sentido da plena possibilidade de se prorrogar as normas que disciplinam a desoneração.

“O ministro Haddad defende a inconstitucionalidade com base na tese de que a prorrogação ora debatida seria uma nova modalidade de Contribuição Previdenciária, o que encontraria vedação em face da Emenda Constitucional nº 103/2019. Entretanto, há que se considerar que não se trata de nova modalidade de contribuição, mas de prorrogação de uma tributação que advém desde 2011, ou seja, antes da inovação trazida pela EC nº 103/19 – Reforma da Previdência”, avalia Natal.